“创新管理优化服务培育壮大经济发展新动能加快新旧动能接续转换”系列专家解读文章之二：以包容性、创新性监管助推新动能
更新时间：2017-2-9 9:46:25 来源：国家发改委
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“创新管理优化服务培育壮大经济发展新动能加快新旧动能接续转换”系列专家解读文章之二：
以包容性、创新性监管助推新动能
加快培育新动能是适应和引领经济发展新常态，践行创新发展新理念、实现新旧动能接续转换的必然要求。近年来，随着创新驱动发展战略的深入实施，“大众创业、万众创新”的蓬勃兴起，新技术、新应用的不断涌现，我国新动能发展已经初具规模。2016年前三季度，以新产业、新业态、新商业模式为代表的“三新”经济增加值已超过GDP的15%，为经济结构优化和转型升级提供了新的活力。新动能培育和传统动能的改造提升，不仅要靠市场机制发挥作用，更有赖于监管制度和治理模式的创新。国务院办公厅近期发布的《关于创新管理优化服务培育壮大经济发展新动能加快新旧动能接续转换的意见》明确指出，探索包容创新的审慎监管制度，对新产业新业态采取既具弹性又有规范的管理措施。这一新监管理念贯彻了本届政府简政放权、放管结合、优化服务的改革精神，指明了未来管理和规制新兴经济活动的正确方向，对激发新动能无疑是一个重大的政策利好。
一、以开放心态和包容精神面对新产业新业态
一个创新的社会应该抱有随时接受新思想、新事物的开放心态。创新经济学鼻祖熊彼特将创新活动描绘为“创造性破坏”，他认为创新就是不断地打破旧的组织和结构，创造新的生产组织方式和市场结构。从企业和市场的角度来看，创新往往意味着新兴企业的崛起和传统企业的逐渐衰落；从制度改革的角度来看，创新则意味着打破旧的规则，建立新的制度框架。如果政府部门不能以包容精神尝试着学习如何服务和管理新业态、新产业，而是宁愿选择已经习惯了的传统监管方式，不但将抑制新兴经济活动的发展，而且很难使全社会形成真正的创新文化。因此，我们必须以开放心态和包容精神面对新产业新业态，本着放活新事物、激发新动能的目的，使用新的管理手段，制定新的管理规则，促进新动能快速集聚、健康发展。
在建立新型监管制度和治理模式的过程中，需要掌握好放管结合的原则，实现管和放的有机统一。“放”是不可逆转的总体趋势，“管”则是与之配套的必要条件。“管”不是对新业态和新技术的出现采取“管死”的态度，而是要适应新事物的诞生和其内在客观规律来建立新的游戏规则；而“放”则主要应放开市场准入的壁垒，而不是放弃政府服务和监督的责任，不能简单地“一放了之”。对于很多新兴行业而言，如果不能根据新技术应用和新业态发展的客观要求转变政府职能、建立行业规则，“放”可能就会导致发展的混乱。这就要求政府部门不能懒政、怠政，而是要切实地干一些新行业管理的脏活、累活、技术活，不断加强对新技术、新业态内在规律的学习和把握，敢于承担新事物发展必然会蕴含的一些风险，在实践中不断完善市场监管机制，为新产业新业态发展提供有利的外部保障。
新的监管制度需要在实践中不断摸索，根据新产业、新业态的发展的客观需求逐步完善。既要坚持规范管理，又要保持一定的灵活性和弹性。对违反基本法律底线的商业化行为，如侵犯个人隐私、利用新技术诈骗等，应及时发现苗头性问题，坚决予以制止、依法给予惩罚。但是，对符合未来经济社会发展趋势、切实提高人民生活质量的新应用、新业态，即使是触动了一些机构和团体的既得利益，也应该给予大力支持。应本着广大人民群众利益至上的原则，制定有利于新事物、新产业发展的监管规则和治理模式，保护和激发创业创新的积极性，为新产业新业态发展提供更加广阔的市场空间。
二、多管齐下，丰富和创新市场监管方式
面对新产业新业态创新发展速度快、跨界融合、“人人参与”等特点，按部门、属地划分，以资质准入为手段、管企业为主的传统监管方式难以适应，亟需向现代监管方式转型。
首先，建立审慎的监管制度。不同行业的特征不同，所需要解决的问题也不尽相同，监管的方式、重点必然不一样。甚至在一个产业的不同发展阶段，对其监管的方式也应有所区别。因此，在监管上需针对不同行业精准施策、量身定做，并根据行业发展情况动态调整监管措施。针对电子商务、互联网金融、医疗器械和新型诊疗技术、新媒体、新能源、大数据等新业态新技术发展，建立适应行业特征的监管机制，促进相关行业创新发展，势在必行。对于处于发展初期的新生业态，重点是促进行业发展，“放水养鱼”，在监管上应以包容的心态，宽监管为主，待行业基本成熟后，建章立制予以规范。在这一发展过程中，政府与行业建立沟通协调机制，确保行业发展在政府的“视野”之内。对于一些重要的敏感领域，则采取“一事一议、特事特办”的方式，政府尽早介入，同步研究科学有效的监管方法。
其次，健全信用约束机制。市场经济是信用经济，信用是市场交易的基础，完善的社会信用体系是规范市场经济秩序的基本支撑。多年来，我国一直致力于社会信用体系建设，取得了初步成效，但仍需进一步完善。互联网的快速发展为建立现代社会信用体系提供了强大的技术支撑，应破除社会信用体系建设的体制障碍，发挥好信息网络技术的作用，完善全国信用信息共享平台和国家企业信用信息公示系统，通过信用约束机制促进新兴经济活动健康良好发展。
再次，完善风险管控体系。新技术新业态的发展是创新的过程，创新存在着较大的不确定性，这其中潜藏着风险，如不及时控制必然会对社会造成不良影响。近年来，互联网金融蓬勃发展，但也发生了欠债“跑路”等恶劣事件，给社会造成了一系列不良影响。因此，一方面要放宽市场准入，鼓励创新探索，另一方面要加强事中事后的风险管控，早发现、早控制风险。通过建立产业风险评估、预警机制，提高风险监测和处置能力，并加大惩罚性赔偿力度，规避市场主体的道德风险，确保风险可防、可控。
最后是发挥好信息技术手段的作用。现代信息技术为监测、分析风险提供了有效的手段。应充分运用大数据等信息技术推动监管创新，加强在线、移动、大数据监管能力和队伍建设，以网管网，提高风险管理能力，从而及时、有效应对风险。
三、明确责任，调动多方力量共建新治理体系
新产业新业态的发展推动了治理模式从单向管理向双向互动，从单纯的政府监管向调动多方力量、更加注重社会协同的现代治理方式转变。我国经济规模日益增大，经济系统的复杂性不断增加，监管难度和复杂度也相应提高，这对监管方式提出了新的要求。一方面应该认识到，政府的监管资源和手段是相对有限的，在新兴业态快速发展的大背景下，单纯依靠政府力量难以有效满足市场监管需要。另一方面，随着市场经济的日益完善，社会信用体系建设的逐步推进，市场主体的自律、责任意识和规则参与能力日益增强，共同参与维护市场秩序的愿望强烈。因此，面对新兴经济的蓬勃发展特别是互联网的快速发展，既需要、也可以依靠第三方、同业、公众、媒体等社会监督力量共同推进行业治理。例如，随着平台经济的快速发展，一些平台企业掌握了大量其他市场主体的信息如商品信息、企业交易情况等，相对于政府具有明显的信息优势，可以发挥其协助政府治理的作用。而分享经济的发展，则改变了传统的一些企业和员工之间的雇佣关系，众创、众包等新型研发组织模式让用户和消费者参与到产品研发设计中来，社会经济关系变得更加复杂，如何解决劳动者和消费者权益保护的问题，需要各方共同协商规则和维护权益。面对这些新情况、新问题，政府监管机构需要与相关社会力量协作，共同维护市场秩序。
联合社会力量协同治理，要在明确各方责任的前提下，充分发挥各方作用，提高监管效率。引入社会力量参与治理并不是放弃政府责任，而是要建立更有效的治理结构，以适应新兴经济领域治理的需要。在这一多方共治的治理体系中，需要明确政府、平台、企业、消费者等各方的责、权、利，建立科学、合理的新型治理规则，发挥社会力量的优势，形成高效、协同的社会运转机制，但政府仍然要承担最终责任。总之，在对新产业新业态的市场监管中，应厘清政府和市场的边界，按照政府在市场失灵的部分发挥作用、市场能够发挥作用的领域政府不多干预的原则，实现国家治理体系和治理能力的现代化。（国务院发展研究中心 田杰棠 戴建军）
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以包容性、创新性监管助推新动能
加快培育新动能是适应和引领经济发展新常态，践行创新发展新理念、实现新旧动能接续转换的必然要求。近年来，随着创新驱动发展战略的深入实施，“大众创业、万众创新”的蓬勃兴起，新技术、新应用的不断涌现，我国新动能发展已经初具规模。2016年前三季度，以新产业、新业态、新商业模式为代表的“三新”经济增加值已超过GDP的15%，为经济结构优化和转型升级提供了新的活力。新动能培育和传统动能的改造提升，不仅要靠市场机制发挥作用，更有赖于监管制度和治理模式的创新。国务院办公厅近期发布的《关于创新管理优化服务培育壮大经济发展新动能加快新旧动能接续转换的意见》明确指出，探索包容创新的审慎监管制度，对新产业新业态采取既具弹性又有规范的管理措施。这一新监管理念贯彻了本届政府简政放权、放管结合、优化服务的改革精神，指明了未来管理和规制新兴经济活动的正确方向，对激发新动能无疑是一个重大的政策利好。
一、以开放心态和包容精神面对新产业新业态
一个创新的社会应该抱有随时接受新思想、新事物的开放心态。创新经济学鼻祖熊彼特将创新活动描绘为“创造性破坏”，他认为创新就是不断地打破旧的组织和结构，创造新的生产组织方式和市场结构。从企业和市场的角度来看，创新往往意味着新兴企业的崛起和传统企业的逐渐衰落；从制度改革的角度来看，创新则意味着打破旧的规则，建立新的制度框架。如果政府部门不能以包容精神尝试着学习如何服务和管理新业态、新产业，而是宁愿选择已经习惯了的传统监管方式，不但将抑制新兴经济活动的发展，而且很难使全社会形成真正的创新文化。因此，我们必须以开放心态和包容精神面对新产业新业态，本着放活新事物、激发新动能的目的，使用新的管理手段，制定新的管理规则，促进新动能快速集聚、健康发展。
在建立新型监管制度和治理模式的过程中，需要掌握好放管结合的原则，实现管和放的有机统一。“放”是不可逆转的总体趋势，“管”则是与之配套的必要条件。“管”不是对新业态和新技术的出现采取“管死”的态度，而是要适应新事物的诞生和其内在客观规律来建立新的游戏规则；而“放”则主要应放开市场准入的壁垒，而不是放弃政府服务和监督的责任，不能简单地“一放了之”。对于很多新兴行业而言，如果不能根据新技术应用和新业态发展的客观要求转变政府职能、建立行业规则，“放”可能就会导致发展的混乱。这就要求政府部门不能懒政、怠政，而是要切实地干一些新行业管理的脏活、累活、技术活，不断加强对新技术、新业态内在规律的学习和把握，敢于承担新事物发展必然会蕴含的一些风险，在实践中不断完善市场监管机制，为新产业新业态发展提供有利的外部保障。
新的监管制度需要在实践中不断摸索，根据新产业、新业态的发展的客观需求逐步完善。既要坚持规范管理，又要保持一定的灵活性和弹性。对违反基本法律底线的商业化行为，如侵犯个人隐私、利用新技术诈骗等，应及时发现苗头性问题，坚决予以制止、依法给予惩罚。但是，对符合未来经济社会发展趋势、切实提高人民生活质量的新应用、新业态，即使是触动了一些机构和团体的既得利益，也应该给予大力支持。应本着广大人民群众利益至上的原则，制定有利于新事物、新产业发展的监管规则和治理模式，保护和激发创业创新的积极性，为新产业新业态发展提供更加广阔的市场空间。
二、多管齐下，丰富和创新市场监管方式
面对新产业新业态创新发展速度快、跨界融合、“人人参与”等特点，按部门、属地划分，以资质准入为手段、管企业为主的传统监管方式难以适应，亟需向现代监管方式转型。
首先，建立审慎的监管制度。不同行业的特征不同，所需要解决的问题也不尽相同，监管的方式、重点必然不一样。甚至在一个产业的不同发展阶段，对其监管的方式也应有所区别。因此，在监管上需针对不同行业精准施策、量身定做，并根据行业发展情况动态调整监管措施。针对电子商务、互联网金融、医疗器械和新型诊疗技术、新媒体、新能源、大数据等新业态新技术发展，建立适应行业特征的监管机制，促进相关行业创新发展，势在必行。对于处于发展初期的新生业态，重点是促进行业发展，“放水养鱼”，在监管上应以包容的心态，宽监管为主，待行业基本成熟后，建章立制予以规范。在这一发展过程中，政府与行业建立沟通协调机制，确保行业发展在政府的“视野”之内。对于一些重要的敏感领域，则采取“一事一议、特事特办”的方式，政府尽早介入，同步研究科学有效的监管方法。
其次，健全信用约束机制。市场经济是信用经济，信用是市场交易的基础，完善的社会信用体系是规范市场经济秩序的基本支撑。多年来，我国一直致力于社会信用体系建设，取得了初步成效，但仍需进一步完善。互联网的快速发展为建立现代社会信用体系提供了强大的技术支撑，应破除社会信用体系建设的体制障碍，发挥好信息网络技术的作用，完善全国信用信息共享平台和国家企业信用信息公示系统，通过信用约束机制促进新兴经济活动健康良好发展。
再次，完善风险管控体系。新技术新业态的发展是创新的过程，创新存在着较大的不确定性，这其中潜藏着风险，如不及时控制必然会对社会造成不良影响。近年来，互联网金融蓬勃发展，但也发生了欠债“跑路”等恶劣事件，给社会造成了一系列不良影响。因此，一方面要放宽市场准入，鼓励创新探索，另一方面要加强事中事后的风险管控，早发现、早控制风险。通过建立产业风险评估、预警机制，提高风险监测和处置能力，并加大惩罚性赔偿力度，规避市场主体的道德风险，确保风险可防、可控。
最后是发挥好信息技术手段的作用。现代信息技术为监测、分析风险提供了有效的手段。应充分运用大数据等信息技术推动监管创新，加强在线、移动、大数据监管能力和队伍建设，以网管网，提高风险管理能力，从而及时、有效应对风险。
三、明确责任，调动多方力量共建新治理体系
新产业新业态的发展推动了治理模式从单向管理向双向互动，从单纯的政府监管向调动多方力量、更加注重社会协同的现代治理方式转变。我国经济规模日益增大，经济系统的复杂性不断增加，监管难度和复杂度也相应提高，这对监管方式提出了新的要求。一方面应该认识到，政府的监管资源和手段是相对有限的，在新兴业态快速发展的大背景下，单纯依靠政府力量难以有效满足市场监管需要。另一方面，随着市场经济的日益完善，社会信用体系建设的逐步推进，市场主体的自律、责任意识和规则参与能力日益增强，共同参与维护市场秩序的愿望强烈。因此，面对新兴经济的蓬勃发展特别是互联网的快速发展，既需要、也可以依靠第三方、同业、公众、媒体等社会监督力量共同推进行业治理。例如，随着平台经济的快速发展，一些平台企业掌握了大量其他市场主体的信息如商品信息、企业交易情况等，相对于政府具有明显的信息优势，可以发挥其协助政府治理的作用。而分享经济的发展，则改变了传统的一些企业和员工之间的雇佣关系，众创、众包等新型研发组织模式让用户和消费者参与到产品研发设计中来，社会经济关系变得更加复杂，如何解决劳动者和消费者权益保护的问题，需要各方共同协商规则和维护权益。面对这些新情况、新问题，政府监管机构需要与相关社会力量协作，共同维护市场秩序。
联合社会力量协同治理，要在明确各方责任的前提下，充分发挥各方作用，提高监管效率。引入社会力量参与治理并不是放弃政府责任，而是要建立更有效的治理结构，以适应新兴经济领域治理的需要。在这一多方共治的治理体系中，需要明确政府、平台、企业、消费者等各方的责、权、利，建立科学、合理的新型治理规则，发挥社会力量的优势，形成高效、协同的社会运转机制，但政府仍然要承担最终责任。总之，在对新产业新业态的市场监管中，应厘清政府和市场的边界，按照政府在市场失灵的部分发挥作用、市场能够发挥作用的领域政府不多干预的原则，实现国家治理体系和治理能力的现代化。（国务院发展研究中心 田杰棠 戴建军）
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